- 보충성의 원칙은 정부간 업무배분에만 적용되는 것이 아님. 이는 사회를 구성하는 공동체 간의 역할분담에 관한 원칙임. 이 원칙은 31년 로마 교황 비오 11세의 선언문에 잘 나타남. "저 작고 더 낮은 사회에 의하여 실효성 있게 수행할 수 있는 기능을 더 크고 더 높은 단체가 자기 것으로 하는 것은 불의이고 중대한 악이며 올바른 질서를 혼란시키는 것이다. 이는 사회 철학의 흔들림 없는 근본원리이다. 모든 사회활동의 진정한 목표는 사회구성원을 돕는데 있는 것이지 그들을 파괴하거나 흡수하는 데 있는 것이 결코 아니다." 보충성의 원칙은 유럽연합을 만들때 유럽연합과 개별회원국 간의 권한 배분기준으로 적용되면서 널리 알려짐. 개별 국가가 존재하면서 연합체를 만들 경우에는 이 원칙이 마땅해 보임. 유럽연합을 만들었다고 해서 기존에 개별국가가 수행해오던 일을 빼앗을 수는 없기 때문. 하지만 이 원칙을 한 국가내에서 상하위 정부간 업무배분에 엄격하게 적용하기는 힘들다. 엄격히 적용하자면 상하위 정부가 둘다 할 수 있지만 상위정부가 더 잘할 수 있는 경우에도 하위정부에게 맡겨야 하기 때문이다. 그래서 효율성을 중시하는 사람들은 이보다 완화된 기준을 제시. 둘 중에 더 잘할 수 있는 정부에게 맡기자는 것. 하위정부가 더 잘할 수 있는 일은 하위정부가, 상위정부가 더 잘할 수 있는 일은 상위정부가 담당하게 하자는 이야기임.
- 지방정부 재정의 가장 큰 특징은 사업비의 일부를 중앙정부가 주는 돈에 의존한다는 점. 그래서 자체재원만으로도 사업비를 충당해야 한다면 결코 하지 않을 사업도 중앙정북 돈을 지원해 주기 때문에 하게 됨. 이런 사업은 국가전체로 보면 편익보다 비용이 큼. 그러나 지역 입장에서 보면 지역에 돌아오는 편익이 지방정부 자체 재원으로 감당해야 하는 비용보다 크다. 그러니 지역의 정치인이나 주민이나 한마음으로 이런 사업을 선호함. 소위 지역 숙원사업 중에 이런 것들이 많음. 물론 지방자치가 아니라도 지역구 국회의원의 활약과 대통령 선거마다 등장하는 선심성 지역공약으로 낭비성 지역 숙원사업이 실행되기는 함. 하지만 지방자치로 이런 경향이 더욱 심해진 것은 분명함
- 지방화에 대한 강조는 대략 20세기 후반부터였음. 세계적 석학이나 저명한 미래학자, 이를테면 다니엘 벨이나 앨빈 토플러 같은 사람들이 이구동성으로 지방화를 강조. "국가는 삶의 큰 문제를 다루기에는 너무 작고 작은 문제를 다루기에는 너무 크다." 다니엘 벨의 말은 중앙집권적 국가기능의 쇠퇴와 지방화의 도래를 상징하는 문구로 인용되기도 했음. 서구역사를 보면 근대 국민국가가 형성되고 20세기 중반까지 산업화 시대가 도래함에 따라 복지국가가 발전되어온 과정은 모두 중앙집권적 국가기능의 확대를 가져왔음. 그러나 20세기 후반 이후 탈산업사회와 복지국가의 변화가 시작되면서 중앙집권적 국가기능의 비효율성이 부각됨. 이에 따라 시장화와 더불이 지방화(분권화)가 강조된 것. 지방화 주창자들이 강조한 만큼이나 국가(중앙정부)의 기능이 쇠퇴한 것은 아님. 국가는 여전히 중요함. 하지만 지방의 중요성이 커진 것도 사실. 이에 따라 20세기 후반부터 선진국들은 국가운영의 효율화를 위한 지방화(분권화)를 추진. 우리도 20세기 후반에 지방자치를 재개하였으니 시대조류에 부응한 셈이기는 하다. 선진국에서 국가운영을 효율화하기 위해서 추진했다면, 우리는 민주화를 위해서 했다는 점이 다름. 이 차이는 중요함. 지방자치를 국가운영의 효율성과 연결하여 바라보지 못했기 때문에 우리의 지방자치가 그토록 비효율과 낭비를 양산한 것인지도 모르기 때문. 이제는 지방자치를 효율성 관점에서 따지고 개선안을 논의할 때도 된 것 같음. 효율성을 높인다고 민주성이 훼손되는 것은 아님. 오히려 우리 지방지차의 현실을 보면 효율성과 민주성은 함께 갈 가능성이 훨씬 높음. 이제는 우리도 국민생활을 더 윤택하게 하는 지방자치를 가져야 하지 않겠는가
- 보조금 배분이 정치적 산물인 것은 우리나라뿐만 아님. 미국 정치용어 중에 포크배럴 정치라는 말이 있음. 보조금이 특정 집단이나 지역에 유리하게 배분되는 현상을 말함. 포크배럴은 옛날 미국 남부에서 농장주들이 노예들에게 주는 훈제 돼지고기를 보관하던 통을 말함. 지역구를 위해 보조금을 따내려고 달려드는 정치인들 모습을 농장주가 돼지고기 한 조각을 꺼대 던져줄 때 모여드는 노예들이 빗댄 표현임. 또 어느 일본학자는 국고 보조금은 정치인들이 표밭에 뿌리는 비료라고 말하기도 했음.
- 지방정부는 자체수입으로 지출을 모두 충당하지 못했음. 그래서 부족분은 중앙정부가 지원해줌. 이런 물렁한 예산제약이 존재할 때 지방정부는 스스로 노력해서 수입을 늘리고 비용을 절감하려고 하기보다는 어떻게든 중앙정부 지원을 더 받으려 하거나, 어차피 자신의 노력보다는 중앙정부의 지원에 따라 재정형편이 좌우된다는 생각에 나태해짐. 지방교부세는 의존재원이긴 해도 법령에 따라 기계적으로 배분되며 일반재원으로 사용되므로 이 돈자체가 낭비될 소지는 별로 없음. 그러나 형편이 어려우면 지원이 늘어나므로 자력으로 재정여건을 개선하려는 의지를 꺾는 효과가 생김. 인구가 많을수록 많이 받기 때문에 일부 지자체에서는 인구를 늘리려고 꼼수를 쓰기도 함. 대행사업은 중앙정부가 지방정부에 떠맡겨서 하는 것. 마지못해 하는 것이고 중앙정부의 통제를 받기 때문에 기계적으로 집행하는 경향이 있음. 그래서 효과성이 떨어지는 문제가 발생. 지방교부세와 대행사업보다 훨씬 심각한 효율성 문제는 자체사업에 대한 국고보조금에서 발생. 국고보조는 지방정부의 입장에서 비용을 실제 사업비용보다 작게 만듬. 그래서 국고보조금이 없다면 하지 않았을 사업, 더욱이 하지 말았어야 할 사업도 시행하게 됨. 뿐만 아니다. 지원여부가 사업의 필요성과 타당성보다 정치력에 의해 결정된다면 지방정부는 저마다 좋은 사업을 개발하기보다 정치력을 동원하는 데 더 힘을 쏟게 됨. 이런 왜곡된 행위에 따라 발생하는 무형의 낭비가 효율성을 더 떨으뜨릴지도 모른다
- 국가보조금, 민간투자, 공기업이라는 수단이 없다면 지방정부는 대형 개발사업을 벌이기 힘들다. 국고보조금은 중앙정부가 거저 주는 돈이니 많이 따올수록 이익이라고 생각하게 됨. (실제는 자체재원으로 매칭해야 하는 돈이 만만치 않음) 민간투자나 공기업의 빚도 남의 돈이라고 생각하게 됨. 그러니 꼼꼼하게 따지기보다 일단 벌여놓고 보자는 경향이 강함. 더구나 신중하게 일하던 지자체도 다른 지역에서 이런 방법으로 통크게 사업을 벌이는 걸 보게 되면, 가만히 있는 자신만 무능하게 비춰질까 두려워하게 됨. 국가보조를 받는 국제대회나 민자사업, 공기업 사업 중에는 무리하게 일을 벌이다 예산을 낭비하고 재정을 위험하게 만든 사례가 차고 넘친다
- 공기업 부채의 원인
(1) 원가에 못미치는 가격으로 서비스를 제공해서 생긴 부채. 한전 부채의 대부분은 값싼 전기요금 때문.
(2) 정부사업을 수행하면서 생긴 부채. LH공사의 상당부분은 신도시 건설과 공공주책 공급과정에서 생긴 것임.
(3) 정부가 무리하게 강요한 개발사업때문에 생긴 부채. 수자원공사의 부채의 많은 부분은 4대강 사업을 떠맡아서 생김. 석유공사, 광물공사 같은 에너지 공기업들 부채의 상당액도 정부가 독려한 해외자원개발 사업에서 발생.
(4) 공기업 자체의 경영과실에서 비롯한 부채. 공기업도 기업인 이상 경영상의 판단착오로 손실이 생긴 것이고 이것이 부채로 연결되기도 했을 것임. 하지만 전적으로 자율경영을 하는 공기업은 거의 없을테니 순전히 경영진의 판단착오에서 비롯한 부채크기가 얼마인지는 가늠하기 어려움. 용산 역세권 개발사업의 실패로 철도공사가 지게 된 부채가 여기에 해당
(5) 방만경영. 어차피 수익에 민감할 이유가 없고 자율경영도 아닌 바에야 경비절감이나 구조조정을 위해 애쓸 필요도 없으니 경영이 방만해지는 것은 당연함
공기업 부채문제를 따질 때는 입장에 따라 이 다섯가지 중에 몇가지를 강조함. 정부는 방만경영을 강조하고 공기업 노조는 원가에 못미치는 가격의 서비스 제공과 정부사업 대행을 강조. 언론도 색깔에 따라 정부입장을 더 강조하기도 하고 공기업 노조입장을 옹호하기도 함. 부채 규모로 보면 (1), (2), (3)의 원인이 대부분
- 지키지 않는 게 당사자 모두에게 이익이 되는 규정은 제대로 지켜지기 어렵고, 집행과정에서 부패가 발생하기 쉽다는 것. 그리고 이런 부패를 없애려면 애초에 그런 규정을 만들지 말아야 함. 우리 사회 버벶도 곳곳에 이런 규정이 있는데 앞서 언급한 공무원의 관행적 부조리도 어느정도 이런 측면이 있음. 과거에 공무원 급여를 인상하는 대신 초과근무수당이나 관내출장비를 급여를 보충하는 수단으로 써도 눈감아 주었음. 또 부서경비를 적정하게 책정하는 대신 관외출장비 등을 부서경비로 전용해도 모르는 척했음. 이럴 바에야 공무원 급여와 부서경비를 합리적으로 책정하고 초과근무수당과 출장비는 원칙대로 집행하는 게 훨씬 나음. 관행적 부조리는 그 자체도 문제임. 하지만 은연중에 모두가 깨끗하지 못하다는 인식을 심어주어서 상사나 동료의 진짜 부정과 비리마저 눈감게 만드는 것이 문제
- 지역의 정치와 행정을 엘리트주의 관점에서 설명하는 이론 중에 성장기구라는 이론이 있음. 성장기구는 지역의 성장을 이끄는 수단이란 의미. 부동산 개발을 중심으로 뭉친 집단과 그 영향을 받는 지방정부가 성장기구에 포함된. 부동산 개발로 이득을 보는 사람끼리 성장연합을 결성해서 지방정부로 하여금 부동산 개발에 집중하도록 만든다는 것. 성장연합을 구성하는 첫번째 계층은 지역의 건설업자, 투자자, 부동산 소유주임. 이들은 부동산을 개발하면 직접 이득을 얻는 집단임. 두번째 계층은 지역의 정치가, 언론인과 가스/수도/교통 등 지역 SOC공급자임. 첫번째 계층만큼 직접적이지 않지만 역시 부동산 개발로 상당한 이득을 얻는 집단임. 이 두계층이 성장연합의 핵심임. 이들 외에 보조역할을 수행하는 집단이 있음. 바로 지역의 대학, 예술/문화계임. 이들은 부동산이 개발되었을 때 과실을 간접적으로 누리기도 하고, 핵심 성장연합 집단과 우호적 관계를 맺는 게 이득이 되는 집단임. 성장연합은 지역의 정책결정을 좌지우지함. 지방정부에 부동산 개발을 독려하는 것은 물론이며 지역주민들이 이를 지지하도록 여론을 형성. 부동산 개발 혜택이 실제로는 소수에게 집중됨에도 지역을 개발해야 일자리를 창출하고 지역주민의 자산가치도 올라간다는 식의 성장 이데올로기를 적극적으로 전파. 이로써 지역의 정치, 행정, 경제는 결국 소수집단의 이익을 위한 부동산 개발을 중심으로 돌아가게 됨. 그러나 이렇게 부동산 개발을 중심으로 성장하면 결국 지역동동체가 훼손되고, 중산층 이하 계층에게는 득보다 실이 많으며, 지방정부 재정도 멍이 듬
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