- 당신이 미국 하원의원이라고 상상해보자. 당신은 초당적으로 처 리되어야 할 중대한 국가적 사안을 다루는 법안을 심의하고 있다. 당연히 당신은 이 법안이 좋은 생각인가?', '국가를 위하는 정책인가?', '유권자 대다수가 원하는 것인가?' 같은 중요한 질문을 던져보 아야 한다. 그러나, 현재 정치 시스템에 참여하는 후보자들이 관심 가지는 질문은 단 하나뿐이다. '내가 이 법안에 찬성하면 정당 내 예비선거에서 다시 지지를 받을 수 있을까? 만약 이 질문에 대한 대답이 ‘아니오'라면 중요한 현안을 판단할 때 대답도 자동으로 ‘아니오'가 될 것이다. 다른 질문은 해보지 않는다. 다음 선거에서 재선이 되어 직위를 유지하기 위해서는 해당 법안에 반대표를 던지도록 강요받을 것이기 때문이다. 만약, 이런 경우에 당신이 소속 정당보다 국가를 우선시하는 결정을 했다고 가정해보자. 그 결정은 당신이 재선에 실패할 위험을 감수한다는 뜻을 담고 있으며 해당 법안의 타협책을 공개적으로 지지 한다는 사실을 의미한다. 즉, 공개적으로 정당 지도부의 요청을 무시하는 선택을 하는 것이다. 중요한 이해관계가 얽힌 위협을 극복하 겠다는 의지 표명으로 볼 수 있다. 법안에 찬성표를 던지는 순간, 매우 곤란한 처지에 놓이게 된다. 다가오는 재선에 있어서 해당 법안의 통과 여부는 중요하지 않다. 전문가와 정부 개혁가, 유권자들로부터 지지를 받는 것 또한 중요한 사안이 아니다. 당신이 현재 직위 를 유지하고 싶을 때 중요한 것은 '당파적 정치 시스템 안에서 소속 정당이 당신의 의사결정에 어떻게 반응할 것인가다. 미국 정치에서 가장 강력한 문구는 바로 조만간 예비선거를 치 러야 한다'이다. 여러 이해관계자와 극단적 이념을 가진 당파주의자들이 장악하고 있는 '정당 내 공천 경쟁'이라고 할 수 있는 차기 예비선거에서 당신이 민주당원이라면 급진좌파와 경쟁해야 할 것 이고, 공화당원이라면 극우파와 경쟁해야 할 것이다. 아마도 당신 은 초당파적 행동 때문에 예비선거에서 지고 말 것이다. 현재 미국정치에 만연한 불건전한 경쟁은 공익을 위한 행동과 재선될 가능성 사이에 사실상 아무런 관련이 없다는 사실을 보여주고 있다. 현재 선거와 입법에 관한 정치 시스템은 선출직 의원이 시민이 원하는 방 향으로 일을 하면 직위를 잃을 가능성을 키우는 구조다. 정당 예비 선거는 문제해결 능력을 가진 정치인은 절대로 통과할 수 없는 바늘구멍과도 같다. 너무나 어처구니없는 일이다.
- 정당 내 예비선거 유권자들
이들은 모든 유권자의 보호자와 같은 역할을 하는 사람들이다. 모든 당의 후보는 본선거에 후보로 출마하기 위해 사전에 소속 정 당의 예비 유권자들로부터 평가를 받아야 한다. 예비 유권자들은 일반적으로 정치적 활동에 더욱 적극적으로 참여하고 당파적인, 각 당 내부의 열성 좌파 또는 열성 우파 같은 사람들이다. 예비 유권자 들은 본선거에서도 투표에 참여할 수 있다. 의도적인 게리맨더링이 나 지리적 분류 때문에 빨간색(공화당)이나 파란색(민주당)으로 상당 히 기울어진 지역에서는, 당내 예비선거가 사실상 유일한 선거가될 가능성이 높다. 2016년 총선에서 미국 하원 경선의 10퍼센트 미만과 상원 경선의 28퍼센트 정도만이 치열하게 경쟁했다. 나머지는 큰 경쟁 없이 각 정당에 돌아갔다. 다시 말해, 본선거의 우승자가 예 비선거에서 결정된 것이다. 그 결과, 당 내 유권자들의 영향력은 그들의 실질적인 숫자보다 훨씬 강력하다. 대부분의 의회 예비선거에는 20퍼센트 미만의 유권자가 참여한다. 비당파 유권자들이 예비선거에 전혀 혹은 거의 참여하지 못하는 절반 정도의 주에서는 이념이 강한 예비선거 유권자들의 영향력이 더욱 커진다.
- 특별 이익집단과 기부자들
이 그룹은 돈(화폐)이나 표(투표) 또는 돈과 표 둘 다 제공하기 때문에 매우 강력한 고객이다. 특별 이익집단은 특정 이슈나 특정 산업별로 조직화된 그룹으로, 특정 이슈에 관한 정책을 자신들에게 유리한 방향으로 만드는 일에 초점을 둔다. 특별 이익집단들로부터 자금을 조달하는 형태는 선거에 영향을 미치거나 입법에 영향을 미치는 로비 형태로 이루어진다.
- 정치 산업에서 새로운 경쟁자의 진입을 막는 장벽은 엄청날 뿐 아니라 대체자들의 등장도 매우 효과적으로 저지한다. 휘그당의 노예제도 반대파 의원들이 나와서 공화당을 결성한 1854년 이후 현 재까지 의미 있는 신당이 등장하지 않았다는 사실은 정치 산업의 진입장벽이 높다는 확실한 증거가 된다. 진보당(1912년)과 개혁당 (1995년) 역시 노력했지만 간신히 몇 명의 후보만 당선시켰고, 결국 10년도 버티지 못하고 해산되었다. 오늘날 가장 중요한 제3자, 자유 당과 녹색당은 매 선거마다 수많은 후보를 출마시키지만, 대통령직은 말할 것도 없고 의회나 도지사 선거에서 단 한 번도 승리하지 못했다.
- 기존 거대 정당에 대한 광범위하고 지속적인 불만이 쌓여감에도 불구하고, 현대 제3정당들은 계속해서 고전하고 있다. 자신을 스스 로 무소속이라고 생각하는 사람들이 상당함에도 불구하고, 무소속 후보들 역시 마찬가지로 어려움을 겪고 있다. 규모의 경제, 현직 선출직 공무원이 갖는 정당의 인지도, 대외관 계, 전문지식 및 인프라의 이점, 주요 공급자와 채널에 대한 접근 권한, 현직에 유리한 법률과 선거 규칙, 자금 조달 접근 권한 등 신규 진입자에게는 수많은 장벽이 있다. 양당이 정한 모금 규칙은 단일 기부자가 거대 정당(민주당, 공화당 또는 둘 다)에 연간 최대 85만 5,000달러를 기부할 수 있도록 허용하지만, 무소속 후보에게는 선거 주기 당, 즉 2년 동안 최대 5,600달러만 기부할 수 있도록 규정한다.
- 양당이 자신들의 성공을 최적화하기 위해 서로 협력하는 것은 다른 산업의 협력 양상과 매우 유사하다. 어떤 산업에서든지 플레이어 는 수익성을 높이기 위해 고군분투하고, 바뀌는 규제 지형에 적응하 기 위해 경쟁 전략을 수정한다. 프로 스포츠를 생각해보자. 1891년, 제임스 나이스미스가 농구를 발명했을 때, 모든 득점은 2점 슛이었 기 때문에, 슛 성공률이 가장 중요했고, 따라서 공격과 방어를 위해 골대 근처에 공중 지배력이 높은 선수들이 배치됐다. 이후 농구경기 를 현대화하고 팬들에게 조금 더 흥미진진한 게임으로 만들기 위해 1977년, 전국농구협회NBA는 3점 슛을 도입했다. 그 결과 전략적 우 선순위와 팀을 구성하는 전략이 바뀌었다. 과거에는 힘 있는 공격수와 몸싸움을 마다하지 않는 중앙 센터의 역할이 중요했지만, 바뀐 규칙이 적용되는 현대 게임에서는 아무 위치에서든 3점 슛을 성공시킬 수 있는 선수와 넓은 영역 방어를 해내는 선수들이 중요해졌 다. 이처럼 농구는 독립적인 권위자가 경기 규칙을 바꾸고 지속적으 로 게임을 감시하고 규제하는 역할을 충실히 수행한다. 정치 산업이 다른 산업에 비해 불공정한 이유는 시간이 지나면서 양당이 스스로 게임의 규칙을 최적화하고 매우 중요한 기본 규칙을 스스로 결정하기 때문이다. 따라서 양당이 아닌 국민이 가장 중요한 요소를 파악해 이를 기반으로 새로운 규칙들을 설계해야만, 선거와 입법에 필요한 건강한 경쟁을 주도하는 해결책을 찾을 수 있다.
- 정당 예비선거에서는 해당 정당이 지향하는 이념을 보다 더 강력하게 지지하는 소수의 유권자들(고객)이 본선거 진입 출입문을 지키는 역할을 한다. 이런 소수가 가지는 게이트 유지 권한 때문에 이들은 정치 산업에서 가장 강력한 고객이 된다. 최근 연구에 따르면, 유권자가 이념적으로 극단적일수록 그들은 정부에 영향력을 발휘할 수 있다고 생각하는 것으로 나타났다. 따라서, 정당 예비선거는 문제해결력을 가진 후보 대신 이념적으로 극단적인 후보들에게 유리하게 작용할 수 있다.
- 상응하는 세수 증가 없이 지출을 늘리는 일괄세출안을 생각해보자. 일괄세출안을 통과시키기 위해 공화당과 민주당은 각자의 핵심지역구 민원을 해결할 수 있는 지출과 세금 조정안을 일괄세출안에 포함시켜 양당 모두에게 매력적인 안건으로 만든다. 그러는 동안 국가 부채는 계속 증가한다. 책임재정을 강하게 요구하는 정당도 없다. 공화당과 민주당은 중요한 제3의 경쟁자가 책임재정 문제를 제기하지 않는 상황에서는 책임재정의 강조가 정치적 이익으로 돌아오지 않는다는 사실을 잘 알고 있다. 의회는 미국에서 망가지고 있는 사회간접자본처럼 '긴급하지 않 은 위기'에 효과적으로 대응하지 않는다. 인프라 위기는 의심할 여 지없이 장기적 위기지만, 부채 한도 만료에 직면하는 경우처럼 시간적 압박은 느껴지지 않는다. 국가 안보 문제나 자연재해 때 명백하게 드러나는 즉각적인 조치에 대한 명확한 요구도 부재한 상황이기 때문에 강제적으로 행동을 강요하는 마감일이 없으면 아무 일도 일어나지 않는다. 계속해서 문제를 뒤로 미루는 것이 의회의 일상이 되었다.
- 경쟁은 사람에 의해 움직인다. 사람에는 정치인뿐 아니라 시민도 포함된다. 정당 간 경쟁, 중도층을 확보하기 위한 정면승부는 양 당 모두에게 파괴적이기 때문에 양당 경쟁자들은 보다 정교한 방법 으로 상대 정당보다 차별화된 전략을 시도하려 하고 정당 간 차이 를 키우려 노력한다. 정치-산업복합체는 점점 더 정체성 게임에 빠져들고 상대 정당을 지지하는 시민들을 적으로 삼고 있다. 폴 라이 언 하원의장은 은퇴를 발표한 후, 이 같은 현상을 두고 “국민을 더욱 분열시키고, 타인의 좌절과 분열을 이용해 자신의 이익을 착취하는 것, 정치적 이득을 위해 사람들을 분열시켜 '50(퍼센트)+1'의 연합진영을 만드는 일이라고 말했다
- 실용적이고 지속 가능한 해결책은 결코 어느 한 방향으로만 치우치지 않는다. 오히려 관련이 있는 중요한 고려 사항들을 통합한다. 많은 선거구를 모두 포괄하는 관점에서 저울질하고 균형을 맞추어야 하며, 서로 다른 의견을 통합하는 데 있어 바람직한 절충안을 만들어야 한다. 해결책은 대개 타협과 초당파적 자세를 요구한다. 좋은 해결책은 가능한 한 많은 사람에게 공정하고 수용 가능한 것이어야 한다. 좋은 해결책을 만들 때, 모든 사람들이 정부로부터 원하는 것을 얻어낼 수 없다는 사실도 알아야 한다. 이것이 민주주 의다. 절충안을 포함한 좋은 정책은 일부 개인이나 집단이 주어진 정책에서 다른 사람보다 더 많은 이익을 얻을 가능성이 있고, 어떤 사람은 더 많은(또는 더 적은) 비용을 부담할 수도 있음을 의미한다. 그러나 결과는 시간이 지남에 따라 보다 균형 있고 공정하다고 인식될 것이다. 어떤 그룹이나 계층도 원하는 모든 것을 얻지 못할 때 좋은 정책이 만들어지기도 한다. 좋은 해결책은 진전을 이루지만, 모든 것을 한꺼번에 해결하지 못할 가능성이 크다. 상황을 더 좋게 만들었는가?' 자문해보자. 효과적인 해결책은 올바른 방향을 지향하면서도 처음에는 부분적이고 단계적인 접근을 필요로 하며, 시간이 지나면서 계속해서 문제를 개선할 수 있어야 한다.
- 미국의 초대 대통령 조지 워싱턴은 두 번째 임기가 끝나갈 무렵인 1796년 9월 19일, 고별 연설을 했다. 그의 연설은 아직 어린아이와 도 같은 미국이 스스로 일어서는 방법을 배워야 한다고 말하는 사전 경고였다. 그는 공화당과 연방제 지지자들이 상대를 격렬하게 비난하는 전쟁이 격화하면서 강력한 두 개 정당 또는 한 정당이 장악하는 '대안적 지배Alternate Domination’가 초래할 위험을 예견했다. 또 한 국가 부채가 증가에 대해 “우리 세대가 부담해야 할 채무를 후속 세대에게 무자비하게 내던지는 것이다”라고 경고했다. 북부와 남부 가 맞서고 서부와 동부가 서로 대항하던 시기에 그는 미국인들에게 당파주의를 배척해야 한다고 간청했다. 그리고 그는 미국의 모든 시민들이 출생 혹은 자발적 선택으로 미국인이 되었다는 사실을 상 기했다. 그는 이 연설을 통해 미국의 미래에 관한 뛰어난 통찰력을 보였다. 는 평가를 받고 있다. 미국에서 정당, 국가 부채, 당파주의는 200년 이 지난 지금도 가장 중요한 이슈들로 남아 있다. 연설의 내용뿐 아 니라 당시만 해도 미국 정치에서 고별 연설이라는 것 자체가 존재하 지 않았기 때문에 '미국 대통령직 사임 즈음 국민에게 전하는 연설' 은 중요한 뉴스였다. 이는 조지 워싱턴이 두 번의 임기를 마치고 재 선에 도전하지 않을 것이라는 사실을 의미했기 때문이다. 역사학자 해리 루벤슈타인이 말한 것처럼, “권력을 얻은 정치인들은 죽을 때 까지 재임할 것이다” 가 일반적인 인식이었다. 따라서 조지 워싱턴 의 연설은 대통령이 스스로 권자에서 물러나는 급진적인 혁신을 도입한 것으로 볼 수 있었다.
- 1800년부터 1920년까지 전국에서 등장한 정치 혁신가들은 미국의 민주주의를 회복하기 위한 조치를 취했다. 오늘날 좌파적 관검에 서 진보적이라는 것이 아니라, 미국 정치 시스템의 구조적 개혁으로 국가를 앞으로 나아가게 했다는 점에서 진보적이었다는 의미이다. 진보주의자들은 당파적 충성심을 극복하기 위해서는 정치에서 게임의 규칙을 적극적으로 재편성해야 한다는 것을 알고 있었다. 개선해야 하는 모든 잠재적 영역을 다룬 것은 아니지만, 진보주의자들 은 국가의 방향을 바꾸었고 민주주의에 오랜 기간 지속되는 중요한 흔적을 남겼다. 진보주의 개혁은 미국 민주주의에 무수한 기여를 했다. 오늘날 선거에 출마할 후보자들은 당 간부 몇 명의 결정이 아닌 예비선거를 통해 선출된다. 미국 상원의원들은 의회를 장악하고 있는 당파주의자들이 아니라, 미국 시민들의 투표로 선출된다. 오늘날 우리는 선거에서 투표권을 가진다. 그리고 기업들은 더 이상 신고하지 않고서는 정치인들에게 무제한 기부를 할 수가 없다. 마지막으로, 26개 주 는 시민들이 투표를 통해 입법할 수 있기 때문에, 원하면 입법 과정에 정치인들을 배제할 수도 있다. 진보주의 개혁은 두 번의 세계대전과 주기적인 경제침체에도 불 구하고 지속적인 진보를 이끌어내 문제 해결의 시대를 열었다. 제 도적 변화는 미국이 세계에서 가장 부유하고 강력한 국가가 될 수 있게 해주었을 뿐만 아니라, 양당 타협을 이끌어 시민의 기회를 확 대하고 공동 번영을 추구한 정책을 세울 수 있는 국가로 만들었다. 진보주의운동은 오늘날 우리가 절실하게 필요로 하는 정치적 혁신이 어떻게 가능할 수 있는지에 관한 중요한 교훈을 준다. 첫째, 상황이 아무리 나빠지더라도, 우리는 시민으로서 권한을 행사해 전 부를 통제할 수 있는 권한을 가지고 있다. 시민들이 정치 시스템이 실제로 어떻게 작동하는지 이해하고 필요한 실천을 할 수 있다면, 정치의 본질을 바꾸고 민주주의를 재건할 수 있는 힘을 가지고 있 다. 진보주의시대는 이념에 상관없이 개혁 옹호자들이 함께 뭉칠 필 요가 있다는 것을 명확하게 보여주고 있으며, 당파주의자들 혹은 서로 다른 정책적 선호도가 정치 혁신을 단념하도록 만들거나 분열시킬 수 없다는 사실을 보여준다. 마지막으로 진보주의운동은 미국 시민들이 민주주의를 쉽게 여기면 안 된다는 교훈을 일깨운다. 정치 인들은 언제나 자신들에게 유리하게 제도를 왜곡하려는 의도를 가 지고 있다. 오직 시민만이 그 의도를 막을 수 있다. 결국 정치 혁신은 시민의 손에 달려 있다.
- 늘 그렇듯 '규칙'은 매력적이지 않다. 규칙을 고려하거나 새롭게 만드는 일, 특히 규칙을 실행하는 일은 훨씬 더 재미없다. 이런 사실 은 스포츠 경기의 심판도 전적으로 동의할 것이다. 그러나 앞서 설 명했듯이 규칙은 모든 정치의 출발점이다. 규칙은 보편적이면서도 명백하게 게임을 바꿀 수 있는 유일한 방법이다. 규칙은 게임의 진행뿐 아니라 플레이어가 누구인지, 게임의 결과가 어떻게 되어야 하는 지를 결정한다. 예를 들어, 미국의 NBA 경기 규칙에 3점슛이 추가 되면서, 에이스는 이제까지 게임을 지배하던 덩크슛 플레이어에서 빠른 속도로 3점 슈팅을 할 수 있는 재빠른 선수들로 대체되었다. 정치라는 게임 역시 마찬가지다. 2장에서 논의한 선거와 입법에 관한 규칙은 정치 산업이 어떻게 작동하는지, 누가 선출되는지, 재 임 중에 무엇을 하는지, 그리고 그들이 만드는 결과, 만들지 않는 결 과가 무엇인지를 결정한다. 오늘날 규칙은 바람직한 경쟁을 만드는 힘을 왜곡시키고 있다. 미국 정치는 해결책보다 이데올로기를 선호하고, 실행보다는 정치적 교착 상태를 선호하고 있다. 당파주의가 이익을 보는 반면, 생산적인 타협은 손해를 본다. 그렇다고 해서 이런 부정적 결과에 대한 책임을 각 정치인들에게 돌리는 것은 불공 정하고 잘못된 일이다. 다른 직업에 종사하는 사람들처럼, 정치인은 철저히 그들의 산업에서 성공과 실패를 결정하는 규칙과 인센티브에 따라 행동할 뿐이다. 선거 규칙은 정치인의 유형과 그들이 일하는 방식을 결정한다. 오늘날 당파주의적 선거 기계는 온건파에게는 적용되지 않으며 타협을 추구하는 사람들은 페널티를 받게 한다, 제3정당들은 선거에서 아예 배제된다. 예비선거에서 패배한 후보들이 본선에 출마하지 못 하는 규칙이나, 기존 정당들에게 선거에 필요한 자금 조달을 유리하게 규정한 편파적 규칙은 유권자들이 원하는 결과를 얻지 못해도 양당 독점구조가 더욱 강력해지도록 만든다.
- 미국의 건국 헌법 입안자들은 정치인들을 선출하는 데 사용되는 투표 시스템에 관해서는 별다른 언급을 하지 않았고, 그런 결정을 개별 주에 맡겼다. 앨라배마 주에서 와이오밍 주까지, 선택은 우리가 해야 했다. 최종후보 5명을 선출하는 투표 방식은 더 나은 미국을 만드는 거대한 도약을 의미하고, 더 많은 정치 혁신 출발점을 만들어낼 것이다. 진보주의 시대에 우리가 경험했듯이, 정치 혁신은 전파력이 있으며 혁신은 또 다른 혁신을 낳는다. 선출된 국회의원과 그들의 책임을 강조하는 유권자도 중요한 '입법 기계'다. 변화한 투표 방식은 의미 있는 출발이지만 효과적인 입법 과정이 뒷받침될 때, 정치인들이 자신의 결정에 책임을 지는 자세를 가질 때 비로소 강력한 도구가 될 것이다.
