에너지의 미래

- 기후변화 해결을 위해 담론을 통해 합의된 내용이 핵심의무와 배치할 경우, 정책에 영향을 미치지 못할 가능성이 더 많다는 의미다. 반대로 핵심의무를 달성하는 데 기여하는 방식으로 담론을 형성하거나 프레임을 만드는 참여자는 에너지 정책에 영향을 미칠 가능성이 더 많다. 이는 재생에너지 사용을 주장하는 정책의 제안이 '신기술은 새로운 경제성장의 기회를 가져다줄 것'이라는 기대를 중심으로 구성되는 이유를 설명해 준다. 이런 기대가 없다면 재생에너지 기술을 사용함으로써 현재의 에너지 기술이 가진 경제적 편익은 사라져, 경제성장이라는 국가의 핵심의무를 져버리는 것처럼 보일 수 있다. 이런 이유로 재생에너지의 경제적 이익은 배제하고 환경적, 사회적 이익만을 강조하도록 구성된 담론은 정책에 영향을 주지 못하는 경우가 많다.
- 대부분 국가에서 에너지 정책은 접근성, 안정적 공급, 효율성, 환경이라는 네가지 목표를 추구. 개도국은 대부분 접근성에 국내 에너지 정책의 무게중심을 둔다. 세계 인구중 약 20억명이 기초적인 현대적 에너지 서비스에 접근하지 못하고 있는 탓에 개도국의 에너지 정책에서 환경목표가 최우선 순위에 놓일 가능성은 낮다. 반면 산업화된 국가에서는 네가지 목표가 골고루 에너지 정책에 영향을 미친다. 사람들의 건강이나 자연환경이 심각한 피해를 받지 않으면서 안정적이고 지속적인 연료와 전력 서비스를 공급받고, 낭비없이 사용하는 일은 모든 일들의 바람이다.
- 03년에서 06년 사이 새로운 에너지 부족을 채울 필수요소로 갑자기 등장하는 '강조점의 이동'에서, 해당 3년간 에너지 부족을 밝혀낸 새로운 경험적 분석은 존재하지 않음. 대신 3년 동안 실제로 일어난 일은 에너지 정책 논쟁에서 에너지 안정성을 둘러싼 공포의 부각이다. 원자력 로비가 여기에 중대한 역할을 했다. 새로운 원자력을 요구하는 담론을 국가안보라는 핵심의무에 호소함으로써, 에너지 정책에 영향을 미치고 새로운 원전이 영국에 필수라는 프레임을 정립하는 데 성공했다.
- 에너지 정책 프레임을 성공적으로 짜려면 그것을 뒷받침하는 논증이 정부의 핵심의무에 호소하는 방식의 담론이 되어야 한다는 점이다. 만일 기후변화가 에너지 정책 프레임을 다시 자야 하는 이유라면, 정부가 생존을 위해 수행해야 할 핵심의무에 환경이 아직 해당하지 않는다는 사실을 고려할 때, 이는 매우 달성하기 어렵다. 물론 미래의 어떤 사건으로 인해 이 상황이 바뀔수도 있다. 앞에서 말했듯이, 기후 재앙이 도래하면 환경보호가 당연히 정부의 핵심의무가 될 것이기 때문이다. 그러나 이때가 되면 기후변화에 대응하는 효과적인 에너지 정책 프레임을 다시 짜기에는 이미 늦다. 물론 정부의 정통성 유지를 위해서 단기적 핵심의무에 안보나 경제성장과 함께 기후변화 해결도 포함할 수 있다. 하지만 이것이 적절한 시간 안에 이루어지려면 엄청난 여론의 압력과 제도 변화가 필요. 화석연료 시장을 확대하는데 기여한 사고방식은 오늘날 지배적인 기술적, 관료적, 민족주의적 에너지 정책 담론에 강하게 내재되어 있다. 결과적으로 정책 결정과정을 대중 및 이해관계자들에 개방해, 주요 문제의 재구성 및 효과적 대책을 확립하고 이행할 필요가 있다.
- 자원의 상호의존성은 대칭적일 필요가 없고, 실제로도 비대칭적인 경우가 많다. 오히려 동등한 입장에서는 교환의 규칙을 협상하거나 공통전략을 형성하는 일이 어렵다. 자원이 풍부한 참여자가 다른 이들보다 권력이 강하다. 발전소, 배전망, 연구능력과 같은 자산을 소유한 에너지 기업은 분명 새로운 에너지 기술에 필요한 중요자원을 보유하고 있다. 이들은 기술적 역량 덕에 에너지 연구개발 프로그램 같은 정부정책에서 중요한 파트너가 되며, 결과적으로 연구의제와 전략을 결정하는 데도 상당한 영향력을 미친다. 지속가능한 에너지 시스템으로 전환하려면 이들 에너지 회사와의 협의가 반드시 필요한데, 이는 공급기반이 급격히 변동되더라도 에너지 서비스의 수준을 유지해야 하기 때문이다. 이와 유사하게, 에너지 시스템을 규제할 권한을 가진 입법기관은 협상에서 우월한 지위에 있고, 지속가능성 이행을 위한 규제를 재고할 때도 중요한 역할을 한다. 달리 설명하면, 이 모든 복합적 관계 속에서도 관계의 규칙이 존재하며, 이는 중요자원을 통제하는 권력으로 설명할 수 있다. 자원이 풍부한 행위자는 정책 의제 형성에 영향력을 행사하며, 이를 통해 자신에게 유리한 방식으로 혀엉된 논의에서 무엇이 합리적인 입장인지를 결정한다. 기존 거버넌스 구조에서 시작할 필요성이 있다는 점을 감안할 때, 이러한 상호 의존성은 불가피하게 현직 행위자에게 유리한 위치를 제공한다. 이들은 에너지 시스템의 여러 측면(회계준칙, 시장구조, 인프라 접근과 개발, 기술제공, 기술선택)을 급격히 바꾸려는 다양한 시도를 제어하는 문지기 역할을 하고 있다.
- 도로나 화석연료 관련 로비는 역사가 오래되고 정치적 영향력도 강한 반면, 기후변화의 영향으로 고통받는 사람들은 전 세계에 흩어져 있다. 운루는 탄소 고착에서 탈출하기 위한 집단행동의 문제점을 다음과 같이 설명한다. "화석연료 산업은 소수에 의해 이뤄지지만, 자신의 이익을 위협하는 화석연료의 사용제한 같은 변화에 저항할 수 있을만큼 풍부한 자원을 가진 유리한 위치에 있다. 반면 기후정책의 다양한 수혜자들은 흩어져 있어 행동을 함께 하는 데 더 어려움을 느낀다." 정부가 탄소고착을 깨고 에너지 효율과 저탄소 기술이 발전할 수 있는 추진력을 창출할 수 있겠지만, 이는 정치적으로 어려운 과제이고 이러한 기후 정책의 수혜자들에게 권한을 부여해야 하는 난제도 있다.
- 에너지 시스템은 경로의존성이 강하여 일단 한번 시스템이 정착되면 새로운 시스템으로 변화하는 것은 매우 어렵다는 일반적 주장을 피력했따. 이제 기후변화 완화라는 새로운 임무가 발생해 에너지 시스템을 전환해야 하는데, 우리는 에너지 시스템의 다른 경로 이동이 어려운 강력한 고착효과를 불가피하게 경험하게 될 것이다. 현대의 에너지 시스템에는 새로운 경로이동을 더욱 어렵게 하는 두가지 문제가 더 있다. 첫번째는 에너지 시스템의 자본 자산 대부분이 자본집약적이고, 수명이 길고, 특정 연료만 사용가능하다는 점. 이로 인해 일반적 고착현상이 에너지에서는 더욱 심각하게 나타남. 화석연료 발전소는 수명이 통상 40년이상이고, 일단 건설되면 저탄소연료 사용으로 전환하는 것은 거의 불가능. 석유 및 가스탐사 시설도 수십년간 사용하도록 설계되며, 시설 설계 구조상 그 인근에서 탄화수소 화합물만 생산할 수 있음. 이런 투자처의 수명을 단축하고 저탄소 본성을 갖는 다른 종류의 자산, 예를 들어 풍력단지나 태양광 단지 등으로 성급히 대처하는 경우 매우 많은 비용이 발생. 이는 향후 20년이나 그 이상 동안 전 세계의 연료 대부분은(석유, 가스, 석탄, 재생에너지, 원자력) 지난 10여년 또는 그 이전의 투자결정으로 인해 이미 결정되어 있다는 의미. 또한 현재의 세상은 탄소를 많이 발생시키는 시스템에 고착되어 있고, 당장 내일부터 새로운 경로를 밟는게 가능하더라도, 그 고착효과는 향후 수십년간 지속될 것이라는 의미이기도 하다. 동일하게 현대의 정책적 관점에서 본다면, 다음 10년간 이루어지는 투자결정은 그 뒤 다가올 수십년 동안 고착효과를 발휘할 것임. 따라서 다음 10년간 투자결정이 저탄소 미래와 일치하도록 만드는 것이 중요. 이는 경로의존성 문제를 더 복잡하게 만드는 두번째 문제와 연관됨. 즉 자유시장 이데올로기의 효과와 관련구조, 특히 투자구조의 문제로 나아간다. 자유시장 이데올로기와 그 영향에 관한 논의들은 대부분 추상적임. 여기서는 좀더 구체적으로 논의하기 위해, 미래의 전력생산에 관한 실제투자사례를 보면서 문제를 조망할 것이다. IEA는 05년부터 30년까지 오래된 발전소의 폐쇄와 새로운 수요를 고려하면, 전 세계적으로 11조 달러 이상의 투자가 필요하다고 전망. 이 수치가 높게 설정되었다 하더라도(에너지 효율성으로 어느정도 낮출수도 있다) 엄청난 투자가 필요.
- 진화적 관점은 에너지 시스템에서 매우 중요. 에너지 시스템은 지배적 기술경로에 불가피하게 고착하는 경향이 있다. 이러한 경로는 높은 자본집약도와 에너지 자산의 긴 수명탓에 많은 양의 탄소를 배출하면서도 고착현상을 더욱 심하게 만듬. 신자유주의의 기조가 우세한 상황에서 에너지 시스템을 저탄소 경로로 이동시키는 일 또한 더욱 어려움. 이러한 신자유주의 기조에 따르면 민간시장은 정부보다 우월한 지혜를 갖고 있으며, 경쟁은 모든 에너지 정책의 필수적 기반이고, 가능한 모든 곳에서 시장 메커니즘을 통해 정책을 집행해야 한다는 결론이 나옴. 시장과 관련된 도구는 훌륭한 정책수단이 되는 경우가 많다. 하지만 지금 저탄소 경로로 이동하는 것이 절박하다면, 정부는 좀더 적극적으로 개입할 필요가 있으며, 경쟁을 정책의 만능해결사로 애용하는 일은 피해야 함
- 가격은 강력한 동기부여가 될 수 있지만, 우리의 행동을 변화시킬 유일한 변수는 아님. 사회-기술적 관점에서 개인의 효용을 극대화하려는 단순한 욕망 이상의 동기를 가지고 행동하며, 경제적 동인은 수많은 비시장적 요소에 의해 결정된다는 점을 인정한다. 예를 들어, 우리가 집이나 차를 사는 중요한 결정의 순간에는 친구와 여러 대안에 관해 토론하고 전문가들의 의견을 듣고, 선택의 제한과 기회에 관해 학습. 따라서 선호라는 것은 미리 결정된 것이 아니라, 사회적 상호작용을 통해 학습하는 것이다. 구매결정, 특히 자동차처럼 과시적 제품을 구입할 대는 자기 정체성, 사회적 지위 또는 사회와 자연에 대한 의무감 같은 사회적 변수에 영향을 받아 결정한다. 일상의 행동이나 소소한 결정에서 사람들은 일상의 방식, 습관 또는 수용 가능하거나 정상적으로 여겨지는 규범에 따른다. 우리는 너무 게으르거나 바빠서, 최적의 해답조차 계산하지 못하는 경우가 많음. 이는 영국에서 전력 민영화 이후, 전력 공급기업을 바꾸면 큰 경제적 이득이 있을 수도 있지만, 그렇게 한 소비자가 거의 없었던 이유를 조금은 설명해준다. 신고전파 경제학에서 소비자 선호와 소비자 선택이라는 행위를 하는 개별 주체를 매우 강조. 그러나 우리의 선호는 사회에 의해 결정되는 경우가 많고, 기술, 법률 및 규제와 인프라에 따라 달라짐. 만일 기차 여행이 항공기나 자동차 여행보다 더 비싸고 시간도 많이 걸리며 몇 시간 동안 서 있어야 하는 경우 아니면 단순히 기차 여행 자체가 불가능한 경우 사람들이 항공기나 자동차 여행을 기차보다 선호한다고 단정적으로 말할 수는 없다. 현재의 제도는 어떤 선택은 가능하게 하고 다른 선택은 제한하며, 무엇이 올바른 선택인가에 관한 우리의 인식에도 영향을 준다. 따라서 개인들이 지속가능한 에너지를 선택하기 어렵게 만드는 제도적 구조를 변경하는 것이야말로 에너지 정책의 중요한 역할
- 사회-기술적 전환을 주장하는 논문들은 정책결정자가 속한 기관의 성격에 관해 의문을 제기함. 사회-기술적 체제는 기술, 제도, 시장, 행동 정책, 문화의 상호작용의 결과로 진화. 따라서 에너지의 미래는 결코 의사결정자 한명의 손에 달려 있지 않다. 특정 행위자가 상대적으로 영향력이 클 수는 있지만, 한명의 개인이나 하나의 조직이 에너지 시스템의 진화를 결정하지 못한다. 오히려 사회-기술적 체제를 더욱 지속가능한 구조로 이끄는 일이 우리의 과제다. 이러한 전환은 하향식 접근법이나 외부로부터의 지시에 의해 달성되는 것이 아니라, 기업, 정부, 시민사회 그리고 다양한 영역의 전문가들이 함께 상호작용해서 이루어질 수 있다. 지속가능성으로 전환하기 위해 정부는 학습 과정에서 이해관계자와 상호관계를 구축해야 한다.
- 에너지 시스템의 변화에는 기술선택의 문제뿐 아니라 법과 규제, 시장구조, 인프라, 개인의 행동을 결정하는 요소, 그리고 사회의 지배적 가치와 규범 등에 관한 고려도 필요함. 전문가들의 광범위한 전문지식이 이 복잡한 상황을 해결할 수도 있다. 하지만 현실적으로 전문가들은 각자 달성하려는 목적과 여기에 필요한 수단에 관해 서로 다른 관점을 갖고 있기때문에 해결책에 합의하지 않을 가능성이 크다. 과학적 불확실성과 논쟁이 있는 상황에서, 전문 지식을 가진 전문가들도 무엇이 최적이고 어떤 것이 사회를 위한 최선의 해결책인지 객관적으로 조언하는 일은 불가능하다. 그럼에도 불구하고 비용편익분석과 예측기법 같은 정책분석 방법이 위와 같은 합리주의 모델의 일환으로 복잡한 에너지 정책 문제를 해결하는 데 실제 널리 사용되고 있다.
- 비용편익분석의 다양한 문제점과 한계가 밝혀지고, 이 방법을 적극 옹호하던 이들도 그 문제와 한계를 인정했음에도, 비용편익분석은 에너지 정책의 경제적 평가분야의 절대적 기순으로 여전히 남아 있다. 비용편익분석에서 화폐적, 비화폐적 이득과 손실은 화폐단위로 환산된다. 비용이나 가격 등의 객관적 수치가 없어, 이득이나 손실을 보는 자의 지불의사를 도출하는 등의 방법은 비화폐적 이득과 손실을 평가하는 데 사용된다. 비용과 편익은 숫자 또는 비율로 다시 환산되는데, 이를 통해 어떤 프로젝트나 정책이 사회에 가져다주는 순비용 또는 순편익이 포괄적이고 객관적으로 추정된다. 하지만 실제로는 이렇게 함으로써 수많은 불확실성이 단순히 알려진 위험가능성으로 축소되는 경우가 많음. 비용편익분석은 경제적 효율성을 유일한 합리적 목적이자 특정정책을 결정하는데 적절한 장치로 격상시킨다.
- 예측기법은 에너지와 교통부문의 정책결정에 자주 사용되는 또 다른 방법이다. 예측기법은 인프라 계획 수립시 모델링을 통해 미래수요를 예측하려 한다. 예측기법은 일반적으로 과거를 근사로 예측한 GDP성장에 기반해 미래의 수요를 예측한다. 이런 예측기법은 전후 시기 에너지 가격이 떨어지고 경제가 안정된 상황에선느 경제성장을 촉진하고 모든 사람에게 평등한 에너지 접근정책을 실현하는 데 도움을 주었다. 하지만 이러한 접근법은 탄소 배출을 계속 늘리는 등 바람직하지 않은 결과를 불러오는 성장 모멘텀의 원인이 되었다. 에너지나 교통이 성장할 것이라는 미래예측은 실제 그러한 성장을 불러일으키는 자기 충족적 예언이 되는 경우가 많았다. 예를 들어 어떤 도로 구간의 교통량이 일정량에 이르거나 전력이 공급 예비율이 특정 기준점에 도달하면 인프라 확대계획 절차가 작동하고 있고 이로 인해 인프라가 확대되면 교통량와 전력소비가 늘어나는 식이다. 이렇게 전문가 주도의 예측과 공급 접근법은 전문가와 중앙 집권적 계획 수립이 더 많은 신뢰를 받았던 초기 전후 유럽에 적합했따. 수요를 확실히 충족시키는 한 이 접근법은 채택되었다. 그래서 산업화된 사회에서 그들이 가는 방향에 관해 논의할 필요가 없었다. 오늘날 예측과 공급 접근법의 문제점은 공급량과 수요를 동시에 증가시킴으로써 배출량과 자원이용을 감소하려는 노력을 약화시킨다는 것이다. 아무리 많은 도로가 건설되어도 얼마 후에는 자동차 교통량의 한계에 이르고 도로를 건설하는 자동판매기는 다시 작동하기 시작한다. 예측기법은 이러한 추동력을 유지하므로 새로운 해법을 제시하는 데 그다지 도움을 주지 못함.
- 사회-기술적 전환 관점은 에너지 시스템의 구조적 전환이 가능하려면 시장, 제도, 정책, 기술, 행동, 문화에서 변화가 필요하다는 점을 강조. 정부 정책만으로는 이러한 변화를 가져올수 없으며, 특히 전문가 주도의 기술관료주의적 정책결적 과정을 통해서는 불가능. 시스템 전반에 걸쳐 변화를 일으키려면, 사회전반의 이해관계자들이 개입해야 함. 즉 사회-기술 시스템은 민주주의적 사회와 동떨어져 움직일수는 없다. 그러므로 다양한 사회 구성원의 의제와 기대를 충족시키는 것은, 전환에 필수적임. 결론적으로 정부는 에너지 의사결정에서 심도 있는 협의 과정, 특히 비전수립과 시나리오 기회, 그리고 제도화된 학습을 통해서 추진해야 함. 비용편익분석과 전문가 주도의 예측 및 모델링 훈련은 정책 결정에 정보를 제공하기 위한 여러 방법 중 하나이며 불확실성이 낮고 가치 및 세계관에 관해 높은 공감대가 형성된 상황에 적합함. 또한 모든 참가자가 그렇게 제한된 프레임이 적절하다고 동의했을 때 적합하다. 지속가능한 에너지로 전환하기 위한 의사결정과정은 매우 불확실하고, 가치에 대한 공감대가 부족한 경우가 많다. 이러한 상황에서 정당성을 확보하고 사회의 광범위한 변화에 대해 지지를 얻으려면 심도있는 협의 과정이 가장 중요하다.
- 먼저 이해관계자들을 적극 참여시켜야 하는데, 동기부여를 하기 위해서는 심도 있는 협의 과정을 공식적 의사결정 절차로 만들어야 함. 심도 있는 협의를 위한 브레인스토밍 훈련과 실험적 활용도 중요하지만, 심도 있는 협의 접근법이 장기적 생명력을 얻으려면, 이해관계자들이 자기 목소리가 진지하게 수용되고 실제로 영향을 준다고 느껴야 한다. 학습과 실험은 에너지의 성공적 전환에 필수적임. 이는 실패를 용인하고, 실패가 불가피함을 인정하며, 이를 학습의 기회로 여기는 학습문화를 조성하는 일을 의미. 특히 오늘날 만연한 목표를 세우고 이의 달성과 관련해 책임을 지우는 목표문화와 이 접근법의 화해는 쉽지 않은 과제다. 정책 결정자들과 이해관계자들은 단순히 온실가스 배출의 감소라는 양적 목표를 달성하는 데만 책임을 다하려 할 것이 아니라, 끊임없는 학습과 진보를 수행할 책임을 다해야 한다. 실수를 용인하고 실험을 권장하는 신뢰의 문화를 증진시키기 위해서, 정부는 약속이행 능력을 보여줄 뿐만 아니라 실수를 공개적으로 인정하는 일에도 솔선수범해야 한다.